大陆的《行政强制法》确立了行政强制执行以具有管辖权的行政机关为主、申请人民法院为辅的原则。

只要全国人大及其常委会具有这样的宪法地位，它们通过修宪、释宪、立法、释法等形式无论确立什么样的地方国家机构的组织体制，都不会改变人民代表大会制度是我国根本政治制度这一事实。后来据说在实践中发现这一规定不够严谨，[10]而所谓不够严谨恐怕主要是易于突破计划的控制。

或许，我们还是可以拿本文第一部分用过的实例来说明这两个方面的关系。一个方面是，各级人大代表候选人在选举过程中的自由活动空间和选举本身的竞争性都不仅没有扩大，反而有所缩减。例如，在县和县以上地方各级国家机构内，一府两院与本级人大的关系是直接的，表现为前者由后者产生、对后者负责和受后者监督。在计划经济社会，最高国家权力机关在宪法上放在最高国家行政机关之前，是靠了全国人民代表大会及其常委会这块牌子，不是由经济力量决定的必然，由经济力量决定的必然，是行政权力居于国家全部权力的中心。这种状况表明，欲全面落实人大制度，应该按照最有利于宪法和法律严格实施的模式在地方各级人大与相应的一府两院问分配职权。

第二，在地方国家机构体系中将法院、检察院由本级人大产生、对本级人大负责、受本级人大监督的体制，改为法院、检察院由上一级人大产生、对上一级人大负责、受上一级人大监督的体制。这里需要说明的是：一个国家机关的宪法地位高低与其实际运用的物质力量的大小从而其享有的权力总量大小或对社会重要性的大小是两回事。只有当这种意思表示具备了为相对人设定、变更、消灭或确认了某种权利义务关系，并期望获得法律保护时，才具有法律意义。

预备行为一般没有法律效果，即使涉及相对人的权利义务也处于不确定状态，不构成具体行政行为。最高法院对此也有成功实践。行为本身没有法律效果的，属于行政事实行为。但是，行政程序因程序处置行为而终结，影响相对人权利义务的，相对人可就行政不作为而提起诉讼。

即使比较强的参与方式即附和或者同意，司法界也倾向于否定其行政行为的属性。  四、行为本身的法律效果 作为具体行政行为构成要件的法律效果，必须是行为本身所具有的法律效果，而不是借助于其他行为而发生的法律效果。

(25) 行政监督，如交通违章记分、医疗机构不良执业行为记分和餐饮服务单位食品安全状况动态等级评定等，与企业年检和设施的定期检验一样属于行政许可后的监督，司法上也不认为具有法律效果。(20)李国飞等案[最参行第43号]裁判要旨指出：事故调查结论不同于处理决定，因其不属最终处理而不具有可诉性。夏善荣案[最典行2006-9]裁判摘要指出：建设行政主管部门对在集体土地上建造的住宅小区组织竣工综合验收并颁发验收合格证，属于具体行政行为。罗伦富案[最典行2002-5]判决，认定交通事故责任认定行为属于具体行政行为，理由是将成为其他法律行为确定法律责任的依据。

袁裕来案[(2006)甬行初字第3号]判决认为，原告申请政府信息公开，但被告依据《暂行规定》的相关规定，要求原告首先提交书面申请，经被告同意后方能查阅。同时，当上级的指示或批准被直接实施时，根据行政诉讼法若干问题解释第19条的规定和延安宏盛案[最参行第1号]裁判要旨，构成直接法律效果，属于具体行政行为。(25)全国人大常委会法工委询问答复：企业年度检验是否属于行政许可，载http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2004-08/19/ content_363188.htm，2013年1月4日。行政指导并不为不特定相对人创设权利义务，也没有为特定相对人设定、变更或消灭某种权利义务关系。

关于所期望获得的法律保护也就是具体行政行为的法律效力，在司法判决中称为强制或执行效力。结合具体行政行为、典型类型，即行政预备行为、监督执行行为、重复处置行为、多阶段行为以及行政指导行为，对此予以说明。

从实践来看，已模式化的行政预备行为主要有行政调查、程序处置和行政允诺。如果一个行为没有针对行政相对人设定、变更、消灭或者确认某种权利义务，或没有期望获得法律保护，则该行为不具有法律意义，不是法律行为，自然也就没有构成一个具体行政行为。

参见朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。不同的认定，所体现的是原告有没有主张行政不作为而要求履行法定职责，即履行法定职责是否仍有必要。桐梓农资案[最典行1995-4]终审法院就认定，经县工商局检验后，一审被告再次对原告的化肥进行检验符合法律的规定，不是重复处理。如德国学校对课堂作业的批改、为取得毕业证书进行的单科成绩评定、国家考试的考卷评判都不构成独立的权利，但中学毕业考试或为取得中学毕业证书而进行的单科成绩评定却被视为具有独立的权利。行政主体或法院都不能强制执行或强制实施该行政指导，而只能依赖于公民、法人或者其他组织的接受或自觉遵守。这是指行政主体为实现行政目的，掌握实际情况、发现真实，对相对人及其处所或物品实施询问、观察或检验等资料收集活动。

之所以只有直接针对特定相对人或事件才能构成直接产生法律效果，是因为抽象行政行为尽管也涉及权利义务，但却只是一种客观法。……福鼎市人民政府认为鼎政办(2001)14号文件是行政指导性文件，没有强制性，不是具体行政行为，不是行政诉讼可诉对象的理由，不能成立。

文章来源：《东方法学》2013年第2期。学界对行政事实行为已有不少研究，并进行了类型化探索。

(17)我国学者为了使程序行政行为理论能够成立，又创造了程序权利义务的概念。此外，行政主体接受相对人缴纳罚款等，也属于不具有法律效果的执行行为。

(34)因此，相对人在申请中对自己的权利义务最好有比较具体明确的描述。裁判要旨认为：当事人因民事纠纷采取不当私力救济，侵犯他人合法权益，公安机关不能以纠纷应由法院处理为由拒绝履行维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织合法权益法人法定职责。(1)之所以运用判例方法，系基于所要讨论的问题是法院受理行政案件时需要重点把握的一个问题，一切研究之要务在于寻找到与其研究对象相适应的研究方法。(四)多阶段行为 当一个行政主体的具体行政行为需要另一行政主体合作或补充时，就形成了多阶段具体行政行为。

(27)被告的后两次拒绝，都是对第一次拒绝行为的重申，并未设定新的法律效果，也并未构成一个新的具体行政行为。现代法律科学必须首先要检验法律文件中那些普遍重要的、典型的、反复重现的内容。

这样，行政指导即使具有权利义务内容，也不能构成具体行政行为。(16)它区别于实体行政行为的本质特征，就在于其本身并没有法律效果。

它在内容上主要表现为一种倡导、号召、建议和设想等，所体现的只是行政主体在当前或今后一个阶段对某些事务所持的一种态度，所具有的一种倾向，所执行的一种政策，所倡导的一种模式选择。行政主体只有将自己的意志通过语言、文字、符号或行动等行为形式表示出来，并告知行政相对人后，才能为外界所识别，才能成为一个具体行政行为。

原告为自然人但有多个的，用等说明。这是指行政主体在作出决定前的受理、要求补充材料、听证和告知等程序处置行为。(14)前引(8)，最高人民法院中国应用法学研究所编书，第720页。罗边槽村一社上诉称，原调解协议并非有效，一审法院认定丰都县人民政府所作处理决定系重复处置行为并据此作出判决错误，请求撤销一审判决。

杨一民案[最典行2007-10]裁判摘要指出：行政机关驳回当事人申诉的信访答复，属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为，并未对当事人的权利义务产生新的法律效果，不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。根据范元运等案[最参行第29号]判决，这类多阶段行为中的各个行为是独立的，是否构成具体行政行为需要按照行政主体的行为有没有设定、变更、消灭或确认权利义务来认定。

但在实务中，只要决定结果不变，不论是否做过实质性审查，都一律认定为不具有的法律效果的行为，不构成行政决定。这样，相对人就有了获得法律救济的机会。

摘要:  具体行政行为的法律效果要件，要从权利义务的设定、变更、消灭或确认及其法律保护期待上把握。下级行政主体的受理或初审行为与行政预备行为一样，不具有法律效果。

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